Norsk bistand anno 2015 – 4 teser om veien videre

Norsk bistand handler, kort oppsummert, om cirka 30 milliarder kroner fordelt på mer enn 100 land og et utall initiativer spredt over en rekke ulike satsingsområder i praktisk talt alle sektorer.

Et stort konglomerat av offentlige og private aktører legger ned en betydelig innsats for å styre disse pengene dit de trengs og i den formen som kan hjelpe mest. Samtidig er norsk bistandspolitikk preget av en kombinasjon av mange og sprikende mål, et stadig større budsjett, økte krav til resultater og en begrenset forvaltningskapasitet. Resultatet er dårlig oversikt og for mange prosjekter og initiativer som ikke bidrar til langsiktig utvikling.

Målet med norsk bistand burde være enkelt: Å bidra til at flest mulig av verdens fattige kan få et bedre liv gjennom en varig reduksjon i fattigdommen. Skal Norge nå dette målet, må bruken av bistandsmidler konsentreres om færre mål, færre land, færre programmer og færre aktører. Norge må få en tydeligere og omforent bistands- og utviklingspolitikk, og strategien må være langsiktig.

Fire teser om dagens bistandspolitikk og veien videre:

1. Norsk bistandspolitikk er mer volumorientert enn resultatorientert.

1-prosentmålet for norsk bistand er viktigere i norsk politisk debatt enn om bistanden faktisk fungerer. Dette setter også sitt preg på bistandsinnsatsen:

• Pengebruken er fordoblet på om lag 10 år, mens størrelsen på forvaltningsapparatet står omtrent på stedet hvil. For få mennesker skal håndtere for mange prosjekter og for mye penger. Dette svekker prioriteringsevnen, kvalitetssikringen og oppfølgingen. Konsekvensen er at ressursbruken ikke blir tilstrekkelig målrettet og resultatorientert.
• Ambisjonene er blitt for mange, for brede og for høye. Stadig nye mål legges til. Det er inngått tusenvis av avtaler av ulik størrelse, med enorm spredning i geografi og tematikk. Dette sluker kapasitet og ressurser i forvaltningen, som må forholde seg til en uhåndterlig mengde mål, motstridende prioriteringer og et komplekst rapporteringsregime.
• Resultatet er at det er vanskelig å vurdere effekten av norsk bistand, og at deler av den ikke bidrar effektivt til fattigdomsbekjempelse og langsiktig utvikling.
• I sum bidrar norsk bistand til en mer fragmentert og uoversiktlig internasjonal bistandsinnsats.

2. Norsk bistandspolitikk tilpasser seg ikke en endret verden.

Internasjonal utviklingshjelp betyr stadig mindre for mange land, men er fortsatt avgjørende for noen. Norsk bistand har i liten grad tilpasset seg denne utviklingen.

• Vi har fortsatt en praksis der bistanden spres tynt utover et betydelig antall prosjekter i svært mange land med ulike forutsetninger og behov. Men Norge kan ikke gjøre noe med alt. Norsk bistandspolitikk drives antagelig like mye av hvorvidt mål og prioriteringer passer inn i den eksisterende bistandsindustrien og av hjemlige politiske hensyn, som av mottakernes ønsker og behov, og deres vurderinger av nytten av våre bidrag.
• Fattigdomsbekjempelse og samfunnsendring er svært langsomme, sammensatte og usikre prosesser. Bistanden får stadig mindre å si for de interne prosessene i utviklingsland. Hvis Norge vil bidra må man i større grad ta utgangspunkt i mottakernes reelle problemer og behov og tilrettelegge for lokale krefter som ønsker endring. Dette krever et langsiktig engasjement, anerkjennelse av den risiko som følger, og dyp innsikt i lokal historie, normer, maktstrukturer og politikk.

3. Norge må evaluere bistanden med utgangspunkt i langsiktige mål og strategier.

I dag rapporteres og evalueres norsk bistand ulikt. Mange store innsatser, særlig den multilaterale bistanden, evalueres på et overordnet nivå, mens mindre prosjekter ofte er svært detaljstyrt.

• Detaljert måling er tid- og kostnadskrevende og risikerer å favorisere målbare og synlige resultater som kan nås på kort sikt. Men det kan stå i veien for å nå de egentlige og mer langsiktige mål med bistanden.
• Det omfattende rapporteringsregimet er ikke godt egnet til å vise i hvilken grad Norges bistandsinitiativer faktisk bidrar til varig fattigdomsbekjempelse og hvilke virkemidler og tiltak som fungerer i hvilke land og under hvilke forutsetninger.
• Rigide krav til rapportering og resultater kan kvele innovasjon og nytenkning, og svekke evnen og muligheten til å lære av feiltrinn og justere kursen underveis.
• Vurderingen av resultatene av norsk bistand må tilpasses de ulike sektorene og legge større vekt på langsiktige og mer realistiske mål og mindre vekt på detaljer og enkelttiltak. Det vil også redusere ressursbruken i forvaltningen og hos eksterne konsulenter.

4. Norsk bistand trenger en langsiktig, helhetlig og konsentrert strategi.

Norsk bistand trenger en gjennomgripende, åpen og realistisk politisk diskusjon, der hensikten er å finne frem til tydeligere og avgrensede mål for bistanden og en langsiktig strategi for nå målene.

• En strategi for norsk bistand må konsentrere, konkretisere og realitetsorientere ambisjonene, og legge til rette for en skarpere prioritering av de temaer, sektorer og mottakerland der bistanden betyr mest.
• En skarpere prioritering forutsetter en kritisk revurdering av hvilke unike fortrinn Norge faktisk har. Giverdefinerte komparative fortrinn er sjelden mottakerorientert.
• Det trengs en større bevissthet og åpen debatt om ulike drivere bak norsk bistandspolitikk. Bistanden er fortsatt svært giverdominert. Er det mottakernes eller norske vurderinger som former bistandspolitikken? I dag nøytraliseres effekten av bistanden ved at den trekkes i ulike retninger på grunn av en rekke ulike politiske hensyn. En bistandsdebatt som kun handler om hvorvidt bistand «virker», bidrar til å underkommunisere de politiske interessene bak bistanden.
• Bistanden vil forbli et nyttig utviklingspolitisk verktøy. En konsentrasjon av bistanden om de minst utviklede landene bør åpne opp for en diskusjon om nye former for partnerskap med utviklingsland i sterk økonomisk vekst. Norge har langsiktige interesser i å sikre globale fellesgoder som klima, sikkerhet, kunnskap og helse. Det er fullt mulig å finne synergier mellom norske interesser og behovet hos de svakeste utviklingslandene for en bærekraftig utvikling med hensyn til globale fellesgoder.

Last ned og les Civita-notatet «Jakten på resultater i norsk bistand», som tar opp noen av bistandens grunnleggende dilemmaer knyttet til resultater:

[ Civita-notat_05_2015 ]

Tesene er utformet i samarbeid med:

• Kjell Roland – adm. direktør i Norfund
• Øyvind Ørbeck Sørheim – adm. direktør i Norges Vel
• Terje Vigtel – tidligere ambassadør og leder av avdeling for sivilt samfunn i Norad
• Wenche Fone – leder for utviklingspolitisk avdeling i Kirkens Nødhjelp
• Kristin Clemet – leder i Civita
• Fredrik Ericsson – seniorforsker ved Europeisk forskningssenter for antikorrupsjon og statsbygging, tidligere Norad og Scanteam
• Victor Norman – professor i samfunnsøkonomi NHH
• Øyvind Eggen – fagdirektør for evaluering i Norad
• Kari Helene Partapuoli – leder av Utviklingsfondet
• David Hansen – myndighetskontakt i Telenor, tidligere politisk rådgiver for Hilde Frafjord Johnson
• Poul Enberg-Pedersen – tidligere direktør i Norad og Centre for Development Research i København
• Dan Banik – forskningsleder ved Senter for Utvikling og Miljø (SUM), UIO
• Ole Jacob Sending – forskningsleder ved NUPI