En manglende forståelse av Ukrainas reformarbeid

I sin siste bok, Ti år for Europa, skriver tidligere generalsekretær i Europarådet, Thorbjørn Jagland, at Minsk II-avtalen forutsatte «at Ukraina måtte skrive om sin grunnlov og åpne for desentralisering av makt og dermed gi stor grad av selvstyre for utbryterrepublikkene i Donbas (s. 16). Videre mener han en gjennomføring av avtalen kunne «avverget krigen som ble innledet februar 2022», noe som «sto og falt på gjennomføringen av konstitusjonsreformen» (s. 108-9).

Han beskriver at han reiste til Kyiv, og påpekte overfor ukrainerne at «Situasjonen øst i Ukraina viser hvor nødvendig desentralisering er». Argumentasjonen hans avrundes med at «Noen konstitusjonsreform så aldri dagens lys», og kan tolkes dithen at Jagland tillegger Ukraina et visst medansvar for Russlands storinvasjon i februar 2022.

Skjevhet i argumentasjonen

Vi skal ikke ta for oss realismen i Jaglands påstand om hvorvidt Minsk II-avtalen kunne avverget Russlands invasjon, eller troverdigheten ved hans pekefinger mot Ukraina og Vesten for å vise hvorfor avtalen ikke ble gjennomført. Vi nøyer oss med å henvise til en artikkel av Kristian Åtland publisert i Post-Soviet Affairs (2020) og en kronikk av John Færseth (VG 2.11.23) for gode diskusjoner om grunnleggende svakheter ved Minsk II-avtalen, samt en artikkel av Cindy Wittke for en diskusjon om hvorfor fredsavtaler som Minsk II ofte er skinnprosesser, der målet er å fryse heller enn å løse en konflikt.

Vi ønsker heller å påpeke en skjevhet i Jaglands argumentasjon, som etterlater et uheldig inntrykk av at ukrainske myndigheter har feilet i å desentralisere makt. Som tidligere generalsekretær for Europarådet burde han vite at ukrainske myndigheter har gjennomført en desentraliseringsreform. En reform som hans tidligere kolleger i Europarådet har omtalt som en av de mest vellykkede i Ukraina.

Denne vellykkede desentraliseringen av makt er helt borte fra Jaglands fortelling om Ukraina

Problemet i Jaglands argumentasjon er at han blander sammen to ulike desentraliseringsreformer i Ukraina. Maryna Rabinovych og Andrea Gawrich har forklart forskjellene mellom de to reformene, og kort fortalt var intensjonen bak dem ulik. Den ene er en myndighetsreform som skal sikre lokalt selvstyre for alle ukrainske kommunale og regionale myndigheter. Den andre, som er omtalt i punkt 11 i Minsk II-avtalen, skulle løse konflikten i Donbas ved å gi de såkalte folkerepublikkene i Luhansk og Donetsk en særskilt status og en stor grad av selvstyre. Analysen deres viser at de største vestlige støtteprogrammene for desentraliseringen av Ukraina, inkludert det tyske og franske – to av landene som fremforhandlet Minsk II-avtalene, samt Europarådets støtteprogram under Jaglands ledelse, i all hovedsak var innrettet mot den førstnevnte.

Reform med resultater

Desentraliseringen av makt i det post-sovjetiske Ukraina har en lang og kronglete historie, med en langvarig dragkamp mellom krefter som har ønsket å beholde mest mulig makt hos de sentrale statlige myndighetene, og et voksende krav om å overføre politisk makt og beslutningsmyndighet til lokale myndigheter. I 1997 ratifiserte Ukraina Europarådets charter om lokalt selvstyre, og i april 2014 iverksatte den ukrainske regjeringen endelig en myndighetsreform for å oppfylle intensjonen i charteret om å sikre rettighetene til lokale og regionale myndigheter.

Med det startet en omfattende prosess med både kommunesammenslåinger og overføring av oppgaveansvar og finansiering fra sentralt til lokalt nivå. Det var godt nytt for lokaldemokratiet i Ukraina og innbyggernes muligheter for å påvirke kommunen de bor i og tjenestene de mottar.

Det er vesentlig at norske myndigheter har en korrekt forståelse av desentraliseringsreformen i Ukraina

Reformen har allerede gitt resultater og betydelige fremskritt for lokal og regional utvikling, på tross av at Ukraina har kjempet en krig mot Russland siden 2014. Krig er gjerne en god grunn til å sentralisere offentlige budsjetter, men i Ukraina økte faktisk andelen av de totale offentlige inntektene som fordeles til lokale og regionale myndigheter fra 38 prosent i 2014 til 41 prosent i 2017.

Videre har antall kommuner blitt redusert fra rundt 11.250 til 1469 på fem år, noe som har gjort kommunene mer robuste. Enkelte forskere har pekt på desentraliseringsreformen som en vesentlig del av forklaringen på hvorfor den ukrainske motstandskampen har slått tilbake den russiske overmakten. Desentraliseringen har ikke bare styrket lokaldemokratiet i Ukraina, men har også økt innbyggernes tillit til sine lokale myndigheter, og dermed også de lokale myndighetenes styringsevne.

Norsk-ukrainsk kommunesamarbeid

Denne vellykkede desentraliseringen av makt er helt borte fra Jaglands fortelling om Ukraina. Med tanke på at han hadde orkesterplass til disse reformprosessene som generalsekretær for Europarådet, ville det vært interessant å få et innblikk i hvordan dette fortonet seg fra organisasjonen som skal fremme lokalt selvstyre i Europa. Historien om desentraliseringsreformen er vel verdt å fortelle, fordi ukrainske kommuner er sentrale når landet skal gjenoppbygges etter Russlands krigsødeleggelser.

Det norske Nansen-programmet for støtte til Ukraina vil måtte forholde seg til ukrainske kommuner dersom hjelpen skal få størst mulig effekt for den ukrainske befolkningen, og lokaldemokratiet i Ukraina skal bli ytterligere styrket.

OECD anbefaler kommunesamarbeid over landegrenser som et viktig tiltak for å bygge kapasitet og kompetanse i ukrainske kommuner, og derigjennom gjøre dem i stand til å utføre nye oppgaver slik desentraliseringen legger opp til. Norske kommuner har allerede vist stor vilje til å støtte ukrainske kommuner gjennom kommunesamarbeid. Kommunene mangler imidlertid finansiering til å omgjøre den gode viljen til konkrete samarbeidsprosjekter. Det er derfor vesentlig at norske myndigheter har en korrekt forståelse av desentraliseringsreformen i Ukraina, og av at en vellykket gjenoppbygging og modernisering av landet må starte i kommunene.